Під час міжнародного семінару-практикуму обговорили питання застосування конституції як акта прямої дії в адмінсудочинстві

Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду провів Міжнародний семінар-практикум «Застосування конституції як акта прямої дії в адміністративному судочинстві».

Захід відбувся 26 листопада 2021 року за сприяння проєктів Ради Європи «Підтримка конституційних і правових реформ, конституційне правосуддя та надання допомоги Верховній Раді у проведенні реформ, спрямованих на підвищення її ефективності» та «Внутрішнє переміщення в Україні: розробка тривалих рішень. Фаза 2», Німецького Фонду міжнародного правового співробітництва, Координатора проектів ОБСЄ в Україні.

До роботи семінару-практикуму доєдналися понад 100 слухачів, серед яких –судді, науковці в галузі права.

Голова Верховного Суду Валентина Данішевська у вітальному виступі зазначила, що повноваження Верховного Суду, судів загальної юрисдикції  і повноваження Конституційного Суду України – різні, але при виконанні своїх функцій усі ці суди вдаються до тлумачення Конституції. За «необережного» використання таких повноважень може виникнути ситуація, коли висновки Конституційного Суду і Верховного Суду щодо неконституційності закону стануть різними. Така ситуація є некомфортною як для судів і КСУ, так і для суспільства загалом, оскільки страждає авторитет обох інституцій. Тому за можливості слід уникати подібних конфліктів правових позицій.

Судам також слід уникати «судового активізму». Якщо є можливість вирішити справу, не вирішуючи питання про конституційність закону, то слід так і зробити.

Валентина Данішевська поділилися думкою, що для уникнення суперечностей суди загальної юрисдикції і Верховний Суд можуть більше застосовувати свої повноваження щодо тлумачення закону, замість того щоб застосовувати норми Конституції як норми прямої дії. І при такому тлумаченні пропонувати суспільству зміст закону, який відповідатиме Конституції.

Крім того, регулювання, яке встановлюється Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод та Конституцією, часто стосується близьких відносин. Тож у разі, якщо судом встановлена невідповідність закону Конвенції, то це є самостійною підставою для незастосування закону. З’ясовувати відповідність закону Конституції в цьому разі немає потреби.

Валентина Данішевська висловила впевненість, що під час заходу прозвучить багато ідей, як суди мають використовувати свої повноваження для того, щоб судова практика і регулювання правовідносин були стабільними, зрозумілими, а люди усвідомлювали, що закон – єдиний для всіх.

Голова КАС ВС Михайло Смокович, вітаючи учасників, нагадав, що цей семінар-практикум є логічним продовженням минулорічного міжнародного заходу, на якому порушувалися питання щодо юридичних наслідків визнання нормативного акта неконституційним для захисту прав людини в адміністративному судочинстві.

Він відзначив дієвість такого обміну думками та професійним досвідом його учасниками.

«Ми завжди відкриті до конструктивного діалогу з представниками національної та зарубіжної  юридичної науки і практики, предметного обговорення нагальних і непростих питань щодо вирішення спорів у сфері публічно-правових відносин, у яких адміністративні суди фактично виступають арбітром між державою та людиною», – сказав Михайло Смокович.

Він зауважив, що адміністративній юстиції в Україні виповнилося лише 16 років. Із  вересня 2005 року до жовтня 2021 року ці суди розглянули і вирішили 17 млн. 166 тис. 604 справи. За цей період тільки до касаційної інстанції надійшло майже 859 тис. справ, з яких майже 795 тис. розглянуто.

Секретар Великої Палати Верховного Суду Всеволод Князєв зазначив, що наразі адміністративні суди наділені суттєвою компетенцією для утвердження засад правової держави та верховенства Конституції України, яка дозволяє їм забезпечувати безпосередньо захист порушених прав і свобод на підставі норм Основного Закону як норм прямої дії.

Всеволод Князєв розповів, що з початку роботи Великої Палати ВС у її рішеннях неодноразово застосовувались норми Конституції України як норми прямої дії, а також звернув увагу на зразкові справи. Він повідомив, що загалом ВП ВС за час її діяльності розглянула та прийняла судові рішення у 18 зразкових справах. Серед них 9 справ були безпосередньо вирішені на підставі прямої дії норм Конституції України. Зокрема, вони стосувалися питань щодо пенсійного забезпечення військовослужбовців або осіб, звільнених із військової служби, щодо захисту права на пенсійне забезпечення внутрішньо переміщених осіб, непрацюючих пенсіонерів, які проживають на території радіоактивного забруднення, пенсіонерів органів внутрішніх справ та прокуратури, пенсіонерів – колишніх державних службовців та суддів у відставці.

Як модератор заходу, суддя КАС ВС Мирослава Білак запропонувала доповідачам обговорити низку таких питань: доктрина застосування норми конституції як норми прямої дії; невідповідність закону чи іншого правового акта конституції та процесуальний механізм взаємодії адміністративних судів з конституційним судом; критерії обґрунтування адміністративним судом висновку щодо суперечності закону, іншого правового акта конституції.

Задаючи тон дискусії, суддя сказала, що у суддів адмінсудів виникають питання в теорії і практиці застосування конституції як акта прямої дії, зумовлені тими тенденціями, які тривають у нашій країні й пов’язані з узгодженням чинного законодавства з європейськими стандартами. Важливу роль відіграє запровадження конституційної скарги, що дозволяє громадянам звертатися до Конституційного Суду і ставити питання про несправедливість закону чи іншого правового акта. Також ст. 7 КАС Україні дозволяє загальним судам визначати неконституційність закону чи іншого правового акта.

Основна складність, яка виникає в адміністративних судів у зв’язку із застосуванням норми прямої дії Конституції – це визначення матеріальних приписів Конституції, які могли бути матеріальною основою для судового рішення у конкретних спорах, зауважила Мирослава Білак.

Вона також зазначила, що не менш важливими є питання визначення критеріїв невідповідності нормативно-правового акта Конституції та перевірки норми, що підлягає застосуванню для вирішення спору, якщо Конституція не містить спеціальних приписів (наприклад, проходження публічної служби). А також, чи можна повторно застосовувати подібну норму закону, яка раніше була визнана КСУ неконституційною.

Президент Конституційної судової палати та Вищого адміністративного суду землі Рейнланд-Пфальц (Німеччина) Ларс Брокер розповів, що в Німеччині, якщо йдеться про формальний закон, то суд має передати питання щодо його конституційності до Конституційного суду для прийняття ним рішення і призупинити власний розгляд справи до вирішення питання Конституційним судом, як цього вимагає ч. 1 ст. 100 Основоположного закону. Ця норма врегульовує порядок звернення суду до Конституційного суду, який може визнати формальний закон таким, що суперечить Конституції, і цим самим визнає його нікчемним. Отже, діє так звана монополія Конституційного суду на відхилення норми (у випадку федеральних законів та законів земель – Федеральний Конституційний суд, а щодо законів земель – додатково ще й конституційні суди відповідних земель).

У випадку інших норм (наприклад – нормативних постанов) у Німеччині діє той самий порядок, що й в Україні згідно із ч. 4 ст. 7 КАС України: суд не застосовує норму в судовій справі і має прийняти рішення, якщо доходить висновку, що норма суперечить Конституції, роз’яснив Ларс Брокер.

На його переконання, неконституційність та незастосування норми мають бути виключними випадками, які потребують обґрунтування.

На думку Ларса Брокера, якщо закон допускає декілька інтерпретацій, насамперед суд повинен спробувати тлумачити закон у світлі Конституції. Мета – захист прав людини і повага до рішення законодавців.

Професор Університету Миколаса Ромеріса (Вільнюс), суддя Загального суду Європейського Союзу (Люксембург) Рімвідас Норкус розповів, що правова система  Литви має централізовану модель конституційного контролю. Жоден звичайний суд не може визнати закон неконституційним. Судді загальних судів за наявності підстав визнати закон неконституційним зобов’язані зупинити провадження у справі та передати справу до Конституційного суду для ухвалення рішення про конституційність закону.

Коли положення закону можна тлумачити кількома різними способами, суд ґрунтує свої рішення на законодавчому положенні, що тлумачиться за допомогою відповідного положення Конституції. Однак у застосуванні цього методу є обмеження, оскільки тлумачення не може змінити зміст нормативного положення, сказав Рімвідас Норкус.

На його переконання, пряме застосування Конституції доцільне, коли суд використовує її положення як єдину підставу для рішення. Таке застосування вимагає наявності двох умов: по-перше, що конституційне положення є достатньо конкретним і чітким; по-друге, що в тій чи іншій сфері немає законодавчого регулювання.

Голова Конституційного суду Грузії у відставці, ексміністр юстиції Грузії, ексчлен Європейської комісії «За демократію через право» (Венеційської комісії) Георгій Папуашвілі розповів, що Конституційний суд у Грузії розробив інтерпретаційний підхід, згідно з яким визнає зміст оскаржуваної правової норми, наданий судами загальної юрисдикції, за умови, що останні є послідовними та єдиними у своєму тлумаченні правової норми. Такий підхід допоміг конституційному контролю стати більш ефективним у реальних справах, а також сприяв застосуванню Конституції судами загальної юрисдикції.

Також доповідач розповів, що перед Конституційним судом постала проблема, коли текст закону може бути правильним, але його застосування відповідними відомствами, органами чи судами загальної юрисдикції не відповідає Конституції. Виникла дилема, чи треба змінювати закон, який є хорошим, але його тлумачення не відповідало Конституції й застосування права в конкретних випадках було неконституційним.

Суддя Конституційного Суду України Василь Лемак висловив переконання, що ст. 8 Конституції України, де вказано, що норми Конституції України є нормами прямої дії, треба розуміти так, що вони є нормами прямої дії, якщо Конституція сама не передбачає іншого, оскільки норми Конституції відсилають до законів.

Доповідач звернув увагу на розмежування повноважень між загальними судами і Конституційним Судом. У статтях 150–151-1 Конституції зазначено, що саме Конституційний Суд здійснює конституційний контроль.

Василь Лемак висловив думку, що в тих ситуаціях, коли не напрацьована особлива конституційна доктрина, суддя повинен скористатися іншими джерелами конституційного права, а також застосовувати міжнародні договори про права людини. Конвенційна система, практика її застосування дозволяють судді розглянути справу, переконаний Василь Лемак.

Відповідаючи на запитання, як мають діяти судді загальних судів, якщо КСУ висловився щодо неконституційності певної норми закону, а парламент знову її ухвалив, він сказав, що суддя загального суду може послатися на чітку позицію Конституційного Суду щодо неконституційності цієї норми і надалі задіяти той порядок, який визначений у КАС України для повторного звернення до КСУ.

Суддя Конституційного Суду України Віктор Городовенко звернув увагу, що Конституційний Суд України в абз. 2 підпункту 2.1 п. 2 мотивувальної частини Рішення від 8 вересня 2016 року № 6-рп/2016 наголосив, що пряма дія норм Конституції України означає, що ці норми застосовуються безпосередньо; законами України та іншими нормативно-правовими актами можна лише розвивати конституційні норми, а не змінювати їхній зміст; закони України та інші нормативно-правові акти застосовуються лише в частині, що не суперечить Конституції України.

На практиці спостерігається, що в органу конституційної юрисдикції та Верховного Суду не виключений конфлікт юридичного тлумачення, що підтверджується випадками розгляду Верховним Судом питань у площині конституційного права. Це явище зумовлене природою конституційного тлумачення, що має доволі абстрактні межі. Зазначений конфлікт юридичного тлумачення зумовлений також відсутністю в законодавстві України дієвих механізмів запобігання подолання такого конфлікту.

Підсумовуючи викладене, Віктор Городовенко висловив застереження, що у випадках можливого конфлікту тлумачень у сферах адміністративного та конституційного судочинства адміністративні суди мають притримуватися «конституційної стриманості» в інтерпретації конституційних приписів на користь органу конституційної юрисдикції.

Голова Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду д. ю. н. Михайло Смокович у своїй доповіді зазначив, що алгоритм вирішення справ адміністративними судами є вкрай непростим завданням із багатьма висхідними змістово-смисловими юридично значущими даними, що потребує від суду всебічного вивчення матеріалів справи та їх ґрунтовного осмислення.

Нормативний підхід законодавця щодо повноваження суду не застосовувати закон чи інший правовий акт, якщо він сформував висновок про його суперечність Конституції України, натомість застосовувати норми Конституції України як норми прямої дії, є зрозумілим і таким, що логічно кореспондує принципу верховенства права, висхідним сутнісним елементом якого є справедливість, а також узгоджується з низкою інших імперативних вимог Конституції України.

Михайло Смокович звернув увагу на певні проблеми, які полягають у тому, що більшість норм Конституції України мають загальнодекларативний характер, вони не є конкретизованими, що ускладнює їх безпосереднє застосування судами при вирішенні ними адміністративної справи.

Отже, має формуватися усталена судова практика, і в цьому процесі наразі визначальну роль має відігравати Верховний Суд, призначення якого, поряд з іншим, полягає в тому, щоб: сформувати обґрунтовану правову позицію щодо застосування всіма судами у подальшій роботі конкретної норми матеріального права або дотримання норми процесуального права, що була неправильно використана судом, і таким чином спрямувати судову практику в єдине і правильне правозастосування; на прикладі конкретної справи роз’яснити зміст акта законодавства в аспекті його розуміння та реалізації на практиці в інших справах із вказівкою на обставини, що потрібно враховувати при застосуванні тієї чи іншої правової норми, але не нав’язуючи при цьому судам нижчої інстанції результату вирішення конкретної судової справи, тощо.

Адміністративні суди нижчих інстанцій вправі очікувати від Верховного Суду об’єктивно мотивованого рішення щодо свого клопотання.

Такий формат взаємовідносин між Верховним Судом і судами нижчих інстанцій  відповідає принципу правової визначеності, оскільки по суті слугує векторним показником щодо вчинення крайніми певних процесуально значущих кроків, Зокрема, має бути певним у правомірності своїх кроків щодо застосування чи незастосування в конкретній адміністративній справі Конституції України як норм прямої дії.

Суддя Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду В’ячеслав Хохуляк сказав, що застосування КАС ВС положень Конституції України як норм прямої дії при розгляді податкових спорів є ефективним механізмом реалізації забезпечуваної державою можливості захисту та відстоювання суб’єктом податкових правовідносин своїх прав та інтересів.

Доповідач висвітлив практику КАС ВС у податкових спорах, при розгляді яких суд сформував правові висновки за наслідками застосування норм Конституції України як норм прямої дії, а саме про:  визнання нечинним нормативно-правового акта, прийнятого без дотримання порядку його доведення до відома населення, на підставі якого винесене податкове повідомлення-рішення контролюючого органу; визнання неправомірними дій (бездіяльності) контролюючого органу при проведенні перевірок; застосування фінансових санкцій за неподання платниками податків звітів про власну фінансову діяльність (чи певні види такої діяльності); застосування до платників податків фінансових санкцій за порушення податкових зобов’язань.

Суддя Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду Альберт Єзеров розповів, що, здійснюючи правосуддя, суди загальної юрисдикції мають оцінювати зміст будь-якого закону чи іншого нормативно-правового акта з погляду відповідності Конституції, і в усіх необхідних випадках застосовувати її як акт прямої дії та найвищої юридичної сили. Суддя пояснив, що це не повинно сприйматись як порушення ними виключної юрисдикції Конституційного Суду України. Натомість ідеться про функціональну взаємодію різних суб’єктів забезпечення конституційної безпеки, спільний захист конституційних прав і свобод особи безпосередньо на підставі Конституції.

За словами доповідача, це стало можливим у контексті процесуальної реформи 2017 року, яка, закріпивши таке повноваження за судами загальної юрисдикції, детально не визначила процедуру його здійснення. 

Найважливіше – це питання аргументованості та обґрунтованості судових рішень. При цьому обґрунтованість судом незастосування припису закону та звернення до прямої дії конституційних норм набуває ще більшого значення. Такі доводи згодом підлягають оцінці збоку апеляційного та касаційного суду. У цьому контексті також має діяти і Пленум Верховного Суду, відмовляючи у зверненні до Конституційного Суду або вносячи відповідне подання.

Насамперед суди загальної юрисдикції мають прагнути витлумачити правові акти, які підлягають застосуванню, у такий спосіб, аби узгодити із Конституцією, а в разі явної та очевидної суперечності, яка не може бути жодним способом узгоджена з Конституцією, – відмовлятися від їх застосування і застосовувати норми Конституції як норми прямої дії. Обов’язковим наслідком відмови судом у застосуванні припису закону, а натомість – застосування прямої дії конституційних приписів, має бути, як і визначено актами процесуального законодавства, звернення до Верховного Суду для вирішення питання стосовно внесення подання щодо конституційності до Конституційного Суду України. Безсумнівно, це вимагає від Верховного Суду оперативного розгляду, ретельного аналізу кожного звернення та обґрунтованого й послідовного здійснення повноваження щодо звернення до Конституційного Суду України.

Суддя Конституційного суду Хорватії у відставці, колишня заступниця члена Європейської комісії «За демократію через право» (Венеційська комісія) Славіца Баніч розповіла про балканській досвід застосування Конституції для захисту прав осіб, які постраждали від збройного конфлікту та вимушеного переміщення.

Вона зазначила, що оскільки Хорватія, Сербія, Боснія та Герцеговина постраждали внаслідок війни в 90-х роках, то були прийняті відповідні законодавчі акти, для того щоб виправити, замінити або компенсувати різного роду збитки, заподіяні воєнними діями. Зокрема, вони стосувалися біженців, переміщених осіб, ветеранів війни та цивільних жертв війни.

Майже все законодавство, яке регулює статус, права та обов’язки громадян, які були біженцями, переміщеними особами, жертвами громадянської війни, ветеранами війни, належить до сфери публічного права. Отже, всі ці закони стали предметом адміністративних рішень, адміністративних органів, і згодом вони підлягали судовому перегляду в адміністративних судах.

Керівниця проєкту Ради Європи «Внутрішнє переміщення в Україні: розробка тривалих рішень. Фаза 2» д. ю. н. Ганна Христова висвітлила питання щодо застосування конституції в умовах перехідного правосуддя.

Ганна Христова пояснила, що верховенство права саме в умовах конфліктного і постконфліктного суспільства пропонується розуміти як принцип врядування, за якого всі особи, установи та організації, державні та приватні, включаючи саму державу, підкоряються законам, які публічно оприлюднені, однаково виконуються та забезпечені незалежним судовим захистом і які відповідають міжнародним нормам і стандартам прав людини.